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作者:管理员 时间:2011-09-21

钢铁业是国民经济支柱产业,也是结构调整的重点领域,目前面临总量过大、结构不合理、效率不高、资源环境压力大等问题。在9月17日举行的国家发展改革委第九届中青年干部经济研讨会上,国家发展改革委国民经济综合司的张新海、牛晨指出,钢铁行业调控面临困境,现行调控思路有待进一步完善,应遵循“完善市场、调控需求、疏堵结合”的思路,着力解决需求不合理、外部成本没得到完全体现、非市场因素影响等问题,努力实现既能满足经济社会发展对钢铁的合理需要,又能尽量降低对资源环境负面影响的目标。
  钢铁行业调控面临困境
      近些年,国家多次调控钢铁行业,历经1999年限产保价、2000年清理小钢厂、2003年制止盲目投资、2005~2006年结构调整、2009年调整振兴规划、2010年加大节能减排力度等。虽然政策很多,但效果总有不尽如人意之处。
  一是产能总量“越限越多”。历次调控均强调要控制产能总量增长,严格乃至暂停项目审批。但钢铁产能持续快速扩张,2000年以来民营中小企业大量进入,新上项目多绕开审批,相关规划、政策难以发挥作用。据估算,1999年粗钢产能1.5亿吨左右,2003年近3亿吨;据项目清理结果,2010年底产能高达8.26亿吨,近几年建成的项目约80%未按规定履行核准手续。
  二是限制中小高炉和长材发展的政策与市场需求不一致。现行政策以高炉、转炉等容积大小为主要标准,划分鼓励、限制、淘汰类产能;为提高产品附加值,限制新上长材项目,鼓励上板管带材项目。但是,中小高炉具有能适应我国低品位、杂质多的铁矿等独特优势,很多经过改造同样能满足节能环保要求,适合生产建筑用钢筋、线材等长材;建筑用钢占钢材消费量50%左右,需求旺盛、效益较好。2003年前后,中小企业吨钢利润曾达1000元以上,净资产利润率30%~50%,有的小高炉仅1年就收回投资;去年还出现过长材价格高于板材的现象。同时,很多中小企业为避免被淘汰,将高炉拆小上大,产能反而“被扩大”。
  三是企业实质性重组困难重重。为增强竞争力,国家提出发展特大型企业集团、提高产业集中度。近几年兼并重组虽有进展,但实质性重组面临诸多制约,企业竞争力也并未因重组而明显增强。调查发现,加入河北钢铁集团的民营企业为避免在项目清理中出局,拿出10%股份、每年1000万元利润,换取“背靠大树好乘凉”,实际仍独立经营;鞍山钢铁重组本溪钢铁涉及税收归属和企业领导任免权,阻力很大;山东钢铁重组日照钢铁涉及不同所有制,且山钢2010年利润仅2.1亿元,想兼并利润45亿元的日钢,心有余而力不足。
  有利于调结构的市场环境尚未形成
  张新海、牛晨指出,钢铁调控之所以困难重重,关键在于有利于调结构的市场环境尚未形成,一些非市场因素还在起作用,主要体现在以下三方面:
  一是需求增长超出预期。控制产能总量的原因是预计目标年份产能远大于需求,但事实表明,需求增速明显快于制定政策时的预测。需求增长是现阶段工业化、城镇化的必然,但增速快于预期,很大程度是浪费和产品标准不高等不合理需求所致,在建筑领域尤为突出。发达国家建筑平均寿命70~80年,而我国仅30年,若寿命提高1倍,每年可少用钢几千万吨;有的城市盛行大拆大建,进一步放大了需求。在不影响建筑质量前提下,使用高强度三级钢筋可比二级钢筋节材10%,我国三级钢筋用量仅占37%,比发达国家低30个百分点左右,每年仅此就多用钢1000万吨。此外,过度出口也是不合理需求的重要方面,直接和间接出口钢材已占产量20%以上。需求快速增长,使行业新进入者特别是生产建筑用钢的中小高炉、中小企业,生存空间很大。
  二是成本没有得到完全体现推高了利润水平。钢铁是典型的高耗能、高耗水、高排放行业。与其他国家相比,我国排污标准、环保收费、能源和用水价格等普遍偏低,节能环保监管处罚不到位的现象时有发生,钢铁生产外部成本没有得到充分体现。再加上很多地方提供土地、税收等优惠,使企业获得额外补贴,利润率曾经连续多年维持在高水平,企业投资热情高涨。我国钢铁行业“竞争优势”很大程度上是依托于此形成的,但付出的代价则是挤占其他行业发展空间、对环境造成不可逆转的损害。
  三是改革滞后形成的非市场因素放大了产能扩张冲动。钢铁行业能提供较多税收,在现行财税、政绩考核体制下,各地争上钢铁项目积极性很高,有的甚至形成地方保护,这进一步扭曲了市场竞争环境,助推了企业扩大产能行为。国有钢铁企业虽然规模较大,但由于改革滞后、活力不强,效益水平普遍低于民营企业。这一方面使民营钢铁项目优势更明显,刺激了民营资本进入钢铁行业;另一方面,很多国企产品不适应市场需求,产能闲置情况甚至比民企更严重,但国企经营者负盈不负亏,经营困难时还会得到政府保护,仅靠市场力量很难让其退出。
  “需求不合理、利润一度畸高、非市场因素干扰,共同催生了产能总量过大、中小企业和中小高炉骤增、产品结构调整难等现象。由于这些现象突出表现在供给侧,调控政策很自然地延续了长期以来生产调控为主的思路,采取严控投资以及直接调控装备、产品、企业规模等结构目标的做法。但这些措施只是针对总量过大、结构不合理和效率不高的现象,未触及深层次问题,其效果必然会打折扣。”张新海、牛晨表示。
  完善市场、调控需求、疏堵结合
  张新海、牛晨认为,我国钢铁行业已进入低利润、缓慢增长时期。一方面,考虑到工业化、城镇化仍有较大空间,对比发达国家发展历程,预计我国粗钢产量峰值出现在2020~2025年,届时产量10亿吨左右、人均产量0.7吨、人均蓄积量近10吨,未来10年产量年均增长5%左右。另一方面,由于铁矿石进口增加、价格上涨,目前铁矿石成本已占钢材售价40%以上,远高于2003年前后10%左右的水平,吨钢利润大幅下降;随着发展中国家钢铁需求持续增长,铁矿石价格还可能继续上扬,并长期主导生产成本,低利润将成为市场常态。在上述背景下,企业虽仍有上项目的意愿,但投资决策已趋于谨慎,大幅扩张产能的冲动明显减弱。
  “基于以上分析判断,我们认为钢铁调控应遵循‘完善市场、调控需求、疏堵结合’的思路。”张新海、牛晨说。
  他们认为,在完善市场方面,要设计更多经济手段将外部成本内部化,减少非市场因素干扰,构建有利于结构调整的市场环境。一是推动形成全国统一的竞争市场。加快财税、政绩考核等改革,降低地方政府不顾效益、盲目上钢铁等“两高”项目的动力;规范地方政府行为,打破地方分割的市场格局。深化国有企业改革,降低钢铁行业国有资本比重,减少由于国企依赖政府对竞争产生的不利影响。二是发挥电力对钢铁调控的作用。钢铁行业率先试行能耗总量控制,综合考虑产能规模、能耗标准等设定企业能耗、电耗限额,对超额用电企业征收罚金。将部分罚金留地方作为结构调整基金,调动地方积极性。三是大幅提高资源环境成本。抓紧研究开征环境税,提高落后产能增值税税率,提高能源资源、用水价格和环保收费标准,使不符合产业政策的企业运行不经济、自动退出。四是尽快建立产能统计制度。研究建立钢铁等行业产能利用率统计制度并按月公布,强化间接引导、间接调控。
  在调控需求方面,要将钢铁总量控制的重点从产能总量转到需求总量上。一是严格下游行业钢材使用标准。加强主要行业钢材消耗管理,修订建筑用钢等标准,大规模推广三级钢筋、高强度结构钢;积极推动汽车轻量化、油船耐腐蚀钢等发展,减缓装备行业钢材需求增长。二是切实减少浪费。出台建筑物使用年限强制管理办法,强化建筑物质量管理,大幅延长建筑物寿命;增强城市建设规划的前瞻性和严肃性,减少地方官员的干预,规范和制止无序轮回拆建。三是推广钢材替代产品。加大研发投入力度,鼓励下游行业广泛使用新材料、可再生材料替代钢材。四是加强废钢资源回收利用。结合城市矿产示范基地等建设,抓紧建立废钢资源回收流通体系;运用财政补贴、增值税退税等政策,支持废钢加工企业发展,降低对铁矿石和钢铁初级产品的依赖。五是坚持抑制钢铁出口的政策导向。综合运用出口配额、退税、关税、加工贸易管理等措施,控制钢铁直接出口,合理引导下游制成品出口。
  在疏堵结合方面,要允许企业上符合产业政策、布局规划的项目,制止违法违规项目建设。一是突出能耗环保等标准作用,减少对结构指标的直接干预。在投资管理、落后产能认定过程中,强化节能环保、产品质量、安全生产、职业卫生等标准作用。完善相关政策,避免将装备容积、产品种类、企业规模等作为直接管制对象,允许建设符合能耗环保等标准的中小高炉、长材项目。二是发挥规划作用,改变逐个审核项目的投资管理模式。结合生产力布局规划的编制实施,明确适合建设钢铁项目的区域,集中对外公布招标、择优选择项目;未纳入规划的地区则禁止新建,现有产能要逐步搬迁。有关部门、地方要加强协作,切实管住违法违规项目建设。三是解决现有违规产能的合规问题。对符合规划、政策的违规项目,要补办核准手续;对不符合规划、政策的,要限期关停整改或坚决予以淘汰。四是健全落后产能退出机制。允许钢铁落后产能实行等量或减量置换,等比或按一定缩减比例新上符合规划、政策的项目;研究建立产能指标交易市场。完善落后产能退出的社会保障、经济补偿等政策。


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